2. Revisão de Literatura

2.1 Definição governo digital

Não existe uma definição única e universal para os processos de incorporação das tecnologias digitais pelo Estado. As formulações iniciais desse fenômeno foram construídas principalmente em torno dos conceitos de governo eletrônico ou e-government. Grönlund e Horan (2005, p. 718) mostram que, no início dos anos 2000, as definições de e-government formuladas por governos e organizações internacionais enfatizavam objetivos como o aumento da eficiência governamental, a melhoria dos serviços prestados aos cidadãos e o aperfeiçoamento dos processos democráticos. Nesse contexto, a Organização das Nações Unidas definia o governo eletrônico com ênfase no uso da internet para a prestação de informações e serviços governamentais (United Nations, 2002, p. 1), enquanto a OCDE o compreendia como o uso das tecnologias da informação e comunicação, especialmente da internet, como instrumento para alcançar um “governo melhor” (OECD, 2003, p. 23).

Embora os termos governo eletrônico e governo digital sejam frequentemente empregados de maneira próxima, eles não são tratados neste trabalho como sinônimos perfeitos. A expressão governo eletrônico será utilizada para designar as formulações historicamente associadas à introdução das tecnologias da informação e comunicação nas atividades governamentais, com destaque para a digitalização de processos e a oferta de informações e serviços pela internet. A expressão governo digital, por sua vez, será empregada em sentido mais amplo, relacionado à incorporação estratégica das tecnologias digitais ao funcionamento do Estado, à transformação organizacional, à coordenação institucional e à geração de valor público.

Essa mudança conceitual não representa uma substituição linear de um termo por outro, mas uma ampliação do objeto analisado. Como mostram Grönlund e Horan (2005, p. 718-721), mesmo as definições de e-government existentes no início dos anos 2000 já apresentavam diferentes amplitudes: algumas se concentravam na prestação eletrônica de serviços, enquanto outras incluíam mudanças organizacionais, competências institucionais, processos democráticos e relações entre o governo e a sociedade. Os autores observam, ainda, que as definições mais abrangentes possuíam caráter sociotécnico, pois associavam a implementação das tecnologias à mudança organizacional e ao desenvolvimento de competências (Grönlund; Horan, 2005, p. 721).

A definição adotada influencia diretamente a maneira pela qual o fenômeno é avaliado. Grönlund e Horan (2005, p. 722) argumentam que diferentes definições de e-government conduzem à escolha de diferentes medidas de desempenho. Concepções mais restritas podem ser avaliadas por indicadores como presença on-line, acesso e redução de custos, enquanto concepções orientadas à produção de um “governo melhor” exigem a consideração de resultados mais amplos, como transparência, redução da corrupção e melhoria das relações do Estado com cidadãos e empresas. Os próprios autores reconhecem que as atividades e os produtos imediatos são mais facilmente mensuráveis do que os resultados produzidos para a sociedade.

A literatura também ressalta que a simples adoção de tecnologias não é suficiente para caracterizar a transformação digital do Estado. Embora a digitalização de procedimentos e serviços possa representar uma etapa relevante desse processo, a transformação digital pressupõe mudanças organizacionais e institucionais mais profundas, envolvendo a revisão de processos, a integração entre órgãos e a reorganização das formas de atuação administrativa (Layne; Lee, 2001, p. 130; Bannister; Connolly, 2012, p. 212; Skargren, 2020, p. 81).

Diante disso, este trabalho compreende o governo digital como expressão da capacidade estatal no ambiente digital, mobilizada para reorganizar a administração pública, formular e implementar políticas públicas mediadas por tecnologia e gerar valor público para a sociedade. Essa definição articula três dimensões centrais: capacidade estatal digital; uso da tecnologia na formulação e implementação de políticas públicas; e geração de valor público. Embora analiticamente distintas, essas dimensões são interdependentes e permitem compreender o governo digital como um fenômeno que envolve recursos institucionais, processos administrativos e resultados sociais.

A primeira dimensão corresponde à capacidade estatal digital, entendida como o conjunto de recursos técnicos, organizacionais e institucionais que permitem ao Estado operar de maneira coordenada no ambiente digital. Essa dimensão envolve, entre outros elementos, a integração de sistemas, a interoperabilidade de dados, a coordenação entre órgãos e níveis de governo e a existência de arranjos institucionais capazes de sustentar processos de transformação digital. A maturidade digital, nessa perspectiva, não se reduz à disponibilidade de tecnologias, mas depende da capacidade estatal de articular esses elementos de forma consistente.

Layne e Lee (2001, p. 125), ao apresentarem um modelo de desenvolvimento do governo eletrônico, destacam que sua evolução pressupõe níveis crescentes de integração vertical e horizontal. Em diálogo com essa perspectiva, a literatura sobre capacidades estatais demonstra que a existência de organizações profissionalizadas e de mecanismos efetivos de coordenação intra e intergovernamental constitui elemento central para a produção de resultados em políticas públicas (Pires; Gomide, 2016, p. 141). A transformação digital pode, assim, ser compreendida como um processo condicionado por capacidades técnico-administrativas e por arranjos institucionais de coordenação.

A capacidade estatal digital, contudo, não se limita à incorporação de equipamentos, sistemas ou novas tecnologias. A digitalização pode exigir a revisão de estruturas, procedimentos, regras e competências, na medida em que modifica as formas pelas quais as políticas públicas são formuladas, implementadas e entregues à sociedade. A tecnologia deve, portanto, ser mobilizada de acordo com as funções e os objetivos da administração pública, e não tratada como um fim em si mesma.

Essa perspectiva permite reconhecer a transformação digital como um processo simultaneamente técnico, organizacional, institucional e normativo. A incorporação de tecnologias digitais exige que a inovação permaneça alinhada aos princípios e às finalidades da administração pública (Skargren, 2020, p. 81). Esse alinhamento mostra-se particularmente desafiador em contextos marcados por fragmentação institucional e por desigualdades de capacidade entre órgãos e entes governamentais.

A segunda dimensão refere-se ao uso da tecnologia na formulação e implementação de políticas públicas. Diferentemente das abordagens que restringem o governo digital à disponibilização de serviços, essa dimensão considera que a tecnologia atravessa diferentes etapas do ciclo das políticas públicas, influenciando processos decisórios, mecanismos de coordenação e formas de implementação.

A noção de policy-driven electronic governance, apresentada por Janowski (2015, p. 232), reforça que a transformação digital deve estar orientada à realização de objetivos públicos concretos, e não apenas à digitalização de rotinas administrativas. Nessa perspectiva, a tecnologia constitui um instrumento para ampliar a capacidade do Estado de formular e executar políticas de maneira mais integrada, eficiente e responsiva.

A utilização de tecnologias digitais deve estar relacionada à identificação e ao enfrentamento de problemas públicos, considerando as necessidades dos cidadãos e os contextos nos quais as políticas são implementadas. Não se trata apenas de incorporar ferramentas tecnológicas, mas de utilizá-las estrategicamente para responder a demandas concretas, melhorar a qualidade das políticas públicas e ampliar seu alcance. Como diferentes territórios, grupos populacionais e áreas de política pública apresentam necessidades distintas, a transformação digital deve ser sensível às particularidades institucionais e sociais de cada contexto (Janowski, 2015, p. 232).

Essa abordagem também evidencia que o êxito do governo digital não pode ser avaliado exclusivamente a partir da existência de tecnologias ou serviços digitais. É necessário considerar sua utilidade concreta para os usuários e sua contribuição para a resolução de problemas públicos. O uso de tecnologias pelo Estado somente produz resultados relevantes quando contribui efetivamente para atender às necessidades da sociedade e melhorar a atuação governamental. Essa compreensão desloca a análise dos instrumentos tecnológicos para seus efeitos concretos, conduzindo à terceira dimensão do conceito.

A terceira dimensão corresponde à geração de valor público, compreendida como os resultados produzidos pela transformação digital para a sociedade. Nessa perspectiva, o foco deixa de recair exclusivamente sobre a infraestrutura e a disponibilização de serviços e passa a incluir efeitos como a melhoria da qualidade dos serviços públicos, a ampliação do acesso, o aumento da transparência, da participação e a redução de desigualdades.

Ao analisarem diferentes definições de e-government, Grönlund e Horan (2005, p. 721-722) destacam a formulação da OCDE segundo a qual as tecnologias da informação e comunicação devem funcionar como instrumentos para alcançar um “governo melhor”. Para os autores, uma definição com essa amplitude exige que o desempenho seja observado a partir dos benefícios produzidos para a sociedade, e não apenas das atividades desenvolvidas internamente pelo governo. A contribuição do artigo, portanto, não consiste em apresentar diretamente uma definição de governo digital, mas em demonstrar que concepções mais abrangentes de transformação governamental demandam indicadores orientados a resultados sociais.

A centralidade do valor público implica que a avaliação do governo digital deve ultrapassar a constatação da existência de serviços digitais e incorporar, sempre que possível, seu uso efetivo e seus efeitos percebidos pela população. Isso envolve aspectos como facilidade de acesso, qualidade, satisfação dos usuários e capacidade dos serviços digitais de alcançar diferentes grupos sociais.

A geração de valor público, entretanto, é uma das dimensões mais difíceis de mensurar, pois abrange resultados difusos e nem sempre diretamente atribuíveis à adoção de tecnologias. Indicadores como utilização de serviços, tempo de resposta e satisfação dos usuários podem funcionar como aproximações, mas capturam apenas parcialmente os efeitos mais amplos da transformação digital.

Em conjunto, as três dimensões permitem compreender o governo digital como um fenômeno multidimensional, no qual capacidades institucionais, utilização estratégica da tecnologia e resultados sociais se articulam. Para fins de mensuração, essa concepção orienta a seleção de variáveis que não se restrinjam à presença de tecnologias ou à oferta de serviços digitais, mas considerem também as condições institucionais necessárias à transformação digital e os resultados produzidos para a sociedade.

A operacionalização dessa concepção, contudo, apresenta dificuldades. Capacidades, processos de implementação e resultados sociais não são fenômenos equivalentes e tampouco podem ser capturados pelos mesmos indicadores. Essa dificuldade contribuiu para o desenvolvimento de diferentes modelos e índices de governo digital, cujas escolhas metodológicas refletem distintas concepções sobre o que deve ser observado e comparado. A seção seguinte examina o papel desses instrumentos e as principais discussões da literatura sobre o benchmarking de governo digital.

2.2 Mensuração do governo digital e o papel dos benchmarks

A natureza multidimensional do governo digital torna sua mensuração particularmente complexa. A transformação digital envolve capacidades institucionais, estruturas de governança, cultura organizacional, processos administrativos, oferta de serviços e resultados produzidos para a sociedade. Embora esses elementos estejam relacionados, eles representam aspectos distintos do fenômeno e não podem ser avaliados necessariamente por meio dos mesmos indicadores. A escolha das variáveis utilizadas em uma avaliação depende, portanto, da definição de governo digital adotada e da dimensão que se pretende observar.

Nesse contexto, os benchmarks de governo digital foram desenvolvidos como instrumentos destinados a traduzir conceitos abstratos, como maturidade digital, capacidade institucional, qualidade dos serviços, governança e participação, em dimensões e indicadores passíveis de observação e comparação. Em geral, esses instrumentos permitem identificar diferentes níveis de desenvolvimento, acompanhar mudanças ao longo do tempo e comparar o desempenho de países, governos subnacionais ou organizações públicas.

Skargren (2020, p. 69) observa que o benchmarking passou a ocupar posição relevante no campo do governo digital, sendo empregado tanto por organismos internacionais quanto por governos na elaboração de diagnósticos e no direcionamento de políticas públicas. Os resultados produzidos por esses instrumentos podem contribuir para identificar lacunas, estabelecer prioridades e disseminar práticas entre os governos avaliados. Ao converter diferentes dimensões do governo digital em indicadores comparáveis, os benchmarks também oferecem uma linguagem comum para discutir a transformação digital.

Os modelos de avaliação passaram por um processo de ampliação ao longo do tempo. As primeiras abordagens concentravam-se principalmente na presença governamental na internet e no grau de sofisticação dos portais e serviços eletrônicos. Layne e Lee (2001), por exemplo, propõem uma trajetória composta por estágios progressivos de desenvolvimento, partindo da disponibilização de informações e avançando em direção à integração vertical e horizontal entre sistemas e órgãos públicos.

Modelos posteriores passaram a incorporar elementos relacionados a estratégias digitais, governança, interoperabilidade, gestão de dados, capacidades organizacionais e participação dos cidadãos. Essa evolução acompanha a ampliação do próprio conceito de governo digital, que deixou de se restringir à disponibilização de informações e serviços eletrônicos para abranger mudanças mais profundas no funcionamento das organizações públicas.

O modelo desenvolvido por Valdés et al. (2011) ilustra essa mudança ao avaliar a preparação dos órgãos públicos para iniciativas de governo eletrônico a partir de quatro dimensões: estratégia de governo eletrônico, governança de tecnologia da informação, gestão de processos e organização e pessoas. O estudo demonstra que a prestação de serviços digitais pode avançar sem que ocorra desenvolvimento equivalente das capacidades organizacionais necessárias para sustentá-la. Na aplicação do modelo em órgãos públicos chilenos, os melhores resultados foram identificados nas áreas de interoperabilidade e prestação de serviços, enquanto gestão de processos e capital humano apresentaram níveis inferiores de desenvolvimento.

Essa diferença evidencia que a disponibilidade de serviços digitais não é suficiente para demonstrar a existência de capacidades institucionais consolidadas. Um governo pode ampliar a oferta de serviços digitais e, ao mesmo tempo, apresentar fragilidades em planejamento, coordenação, gestão de processos ou qualificação de pessoal. Da mesma forma, a existência de estruturas de governança e capacidades organizacionais não garante, isoladamente, que sejam produzidos serviços de qualidade ou resultados percebidos pela população.

A literatura sobre maturidade digital também destaca o caráter multidimensional da transformação. A partir de uma revisão sistemática, Aras e Büyüközkan (2023) identificam seis dimensões recorrentes nos modelos de maturidade: estratégia digital, valor digital, processos digitais, tecnologia e dados, trabalho digital e governança digital. Os autores argumentam que modelos concentrados em apenas uma dessas dimensões apresentam uma visão fragmentada da transformação digital. Embora desenvolvida para organizações de maneira mais ampla, essa discussão auxilia a compreensão das limitações de instrumentos que avaliam o governo digital exclusivamente por sua infraestrutura tecnológica ou pela oferta de serviços.

Outra distinção relevante diz respeito à diferença entre medir o estágio de maturidade de um governo e identificar as condições que permitem seu desenvolvimento. Renteria, Gil-Garcia e Pardo (2019), ao analisarem modelos de maturidade, entre eles o Gartner Digital Government Maturity Model, argumentam que esses instrumentos geralmente indicam a posição ocupada por uma organização em uma trajetória de transformação, mas oferecem explicações limitadas sobre os fatores que permitem a passagem de um estágio para outro. Como alternativa, os autores propõem uma abordagem baseada em habilitadores, formada por liderança, regime regulatório, estratégia, organização, governança, tecnologia e dados.

Esses habilitadores se aproximam da noção de capacidade estatal digital adotada neste trabalho. Eles representam as condições institucionais e organizacionais que tornam possível a implementação de iniciativas digitais, mas não correspondem necessariamente aos resultados produzidos por essas iniciativas. Assim, a avaliação do governo digital pode se concentrar tanto nas condições que sustentam a transformação quanto em sua implementação e em seus efeitos, produzindo diagnósticos diferentes e complementares.

Também existem diferenças entre aquilo que os governos costumam avaliar e os aspectos valorizados pelos cidadãos. Barbosa, Pozzebon e Diniz (2013), a partir de um estudo de caso sobre o portal da Prefeitura de São Paulo, demonstram que gestores públicos tendem a enfatizar eficiência administrativa e desempenho interno, enquanto os cidadãos atribuem maior relevância à conveniência, à qualidade dos serviços, à confiança e à comunicação com o governo. Os autores defendem, por isso, a incorporação mais consistente da perspectiva dos usuários às avaliações de desempenho do governo eletrônico.

Essa abordagem chama atenção para dimensões que não são plenamente capturadas por indicadores administrativos ou pela verificação da existência de funcionalidades digitais. A disponibilização de determinado serviço não permite concluir, por si só, que ele seja acessível, utilizado ou considerado adequado pela população. A mensuração da experiência e da percepção dos cidadãos, entretanto, demanda pesquisas específicas e mecanismos contínuos de coleta de dados, o que pode dificultar sua incorporação em avaliações de grande escala baseadas predominantemente em fontes secundárias.

A discussão sobre valor público aprofunda essa distinção. Panagiotopoulos, Klievink e Cordella (2019) observam que a literatura frequentemente associa o uso de tecnologias digitais à produção de valor público, mas ainda apresenta dificuldades para explicar os mecanismos que conectam tecnologias, capacidades organizacionais, prestação de serviços e resultados sociais. A relação entre transformação digital e valor público não é automática: a adoção de tecnologias depende de condições institucionais e de processos de implementação que influenciam os resultados alcançados.

Diante dessas diferenças, os benchmarks podem ser organizados, para fins analíticos, de acordo com seu foco predominante. Alguns se aproximam de indicadores de oferta ou de resultado, pois observam a disponibilidade e a sofisticação de serviços digitais. Outros se concentram na governança, avaliando estratégias, princípios e mecanismos de coordenação. Há, ainda, modelos voltados às capacidades institucionais ou aos estágios de maturidade das organizações públicas.

Essa classificação não pressupõe que cada instrumento avalie apenas uma dimensão. Índices compostos frequentemente reúnem variáveis de natureza distinta, combinando, por exemplo, infraestrutura, capital humano, serviços, participação e governança. A distinção indica apenas qual aspecto recebe maior peso em cada modelo e permite compreender por que diferentes benchmarks podem produzir diagnósticos distintos sobre o mesmo governo.

A literatura apresenta, ainda, críticas à utilização de benchmarks como representações abrangentes do governo digital. Przeybilovicz, Cunha e Ribeiro (2023, p. 572) apontam que parte dos modelos permanece concentrada nas relações entre governo e cidadãos mediadas por tecnologias, dedicando menor atenção à integração de sistemas e aos processos internos da administração pública. Bannister e Connolly (2012, p. 212), por sua vez, ressaltam que a adoção de tecnologias e a digitalização de serviços não representam necessariamente transformações estruturais no funcionamento do Estado.

A padronização necessária à comparação também pode reduzir a sensibilidade dos benchmarks às particularidades dos contextos avaliados. Przeybilovicz, Cunha e Ribeiro (2023) questionam a aplicação de referenciais uniformes a países marcados por diferentes trajetórias institucionais, capacidades estatais e condições socioeconômicas. Indicadores formulados a partir de determinados contextos podem atribuir caráter universal a concepções específicas de desenvolvimento digital e oferecer pouca atenção às desigualdades territoriais e às realidades dos países em desenvolvimento.

Além disso, a agregação de múltiplos indicadores em uma pontuação única facilita a comparação, mas pode ocultar diferenças importantes entre capacidades, processos e resultados. Dois governos podem alcançar pontuações semelhantes por razões distintas: um deles pode apresentar elevada oferta de serviços e baixa capacidade de coordenação, enquanto outro pode possuir estruturas institucionais consolidadas, mas resultados ainda limitados para os cidadãos. O resultado agregado, nesse caso, não evidencia adequadamente os diferentes caminhos que conduziram à pontuação final.

Os benchmarks devem, portanto, ser interpretados como construções metodológicas orientadas por objetivos específicos, e não como medidas neutras ou completas da transformação digital. Sua utilidade depende da correspondência entre o objeto mensurado, a unidade de análise, as fontes de dados e a finalidade da avaliação. Antes de incorporar qualquer instrumento a um sistema de monitoramento, é necessário verificar quais dimensões ele privilegia, como seus indicadores são construídos e quais aspectos do governo digital permanecem fora de seu alcance.

Com base nessa perspectiva, as subseções seguintes examinam sete instrumentos: o E-Government Development Index, o GovTech Maturity Index, o Digital Government Index, o Local Online Services Index, o Gartner Digital Government Maturity Model, o Índice de Oferta de Serviços Públicos Digitais da ABEP-TIC e o iGOVSISP. A análise considera o objetivo, a unidade de observação, a metodologia, as contribuições e as limitações atribuídas a cada instrumento pela literatura examinada.

2.3 Os benchmarks examinados

2.3.1 E-Government Development Index (EGDI)

O E-Government Development Index (EGDI), elaborado pelas Nações Unidas, é um dos principais instrumentos internacionais de mensuração do governo digital. Criado no início dos anos 2000 e publicado com periodicidade bienal, o índice tem como objetivo avaliar o desenvolvimento do governo digital em nível nacional. Em sua edição de 2024, a avaliação abrangeu os 193 Estados-membros das Nações Unidas (United Nations, 2024).

O EGDI é um índice composto, calculado a partir da média de três subíndices: o Online Service Index (OSI), o Telecommunication Infrastructure Index (TII) e o Human Capital Index (HCI). O resultado varia de zero a um, sendo os valores mais elevados associados a níveis superiores de desenvolvimento do governo digital.

O Online Service Index avalia o alcance e a qualidade dos serviços on-line, considerando cinco dimensões: prestação de serviços, estrutura institucional de apoio ao governo eletrônico, disponibilização de conteúdo, aspectos tecnológicos dos portais e participação digital. O Telecommunication Infrastructure Index procura mensurar as condições da infraestrutura de tecnologia da informação e comunicação, utilizando indicadores referentes ao uso da internet, às assinaturas de telefonia móvel, à banda larga móvel e à acessibilidade econômica dos serviços de telecomunicações. O Human Capital Index, por sua vez, reúne indicadores destinados a representar as condições da população para utilizar e se beneficiar dos recursos digitais, abrangendo alfabetização de adultos, matrícula escolar, expectativa e média de anos de escolaridade e, a partir de 2024, alfabetização em governo eletrônico (e-government literacy) (United Nations, 2024, apêndice técnico, p. 2–10).

Para a construção desses componentes, o EGDI combina dados produzidos por diferentes instituições e metodologias de coleta. O OSI utiliza dados primários obtidos pela UN DESA mediante a avaliação dos portais nacionais e de sites ministeriais selecionados. Os indicadores do TII são fornecidos pela International Telecommunication Union (ITU). No HCI, quatro indicadores educacionais são provenientes da UNESCO, enquanto o componente de alfabetização em governo eletrônico, introduzido em 2024, é produzido pelo Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais da ONU (UN DESA) a partir da avaliação dos portais nacionais. O índice possui, assim, caráter híbrido, pois articula dados primários produzidos pela UN DESA e dados secundários provenientes de outras agências das Nações Unidas (United Nations, 2024, apêndice técnico, p. 1, 4 e 7–10 ).

A incorporação de infraestrutura de telecomunicações e capital humano amplia o alcance do EGDI para além da oferta de serviços públicos digitais, permitindo considerar algumas das condições necessárias para que a população tenha acesso aos serviços e possa utilizá-los. Sua cobertura internacional e sua publicação continuada também possibilitam a realização de comparações entre países e o acompanhamento de sua evolução ao longo do tempo. A própria ONU caracteriza o EGDI como instrumento de benchmarking do desenvolvimento do governo eletrônico e ressalta que seus componentes podem ser analisados separadamente, permitindo identificar diferenças entre serviços on-line, infraestrutura de telecomunicações e capital humano (United Nations, 2024, Apêndice Técnico, p. 2-4).

Na literatura analisada, o EGDI tem sido empregado com diferentes finalidades. Whitmore (2012) examina estatisticamente sua estrutura e verifica se as variáveis utilizadas sustentam a organização do índice em três componentes. Dias (2020) investiga a relação entre o desenvolvimento do governo eletrônico e a riqueza dos países e, a partir da identificação de desempenhos acima ou abaixo do esperado em função do PIB per capita, analisa a relevância do compromisso político e da qualidade das políticas públicas. Doran et al. (2023) avaliam a relação entre os componentes do EGDI e a efetividade governamental nos países da União Europeia. Gupta, Muttoo e Pal (2020), por sua vez, discutem as limitações da aplicação de indicadores nacionais em escalas subnacionais e propõem um índice regional de desenvolvimento do governo eletrônico, aplicado às regiões da Índia. Em conjunto, esses estudos evidenciam a utilização do EGDI em análises estatísticas, comparações entre países e investigações sobre desenvolvimento econômico, políticas públicas e desempenho governamental. Ao mesmo tempo, apontam limitações relacionadas à construção do índice, à influência das condições socioeconômicas e à aplicação de uma medida nacional a unidades subnacionais.

No que se refere à construção estatística do índice, Whitmore (2012) analisa a edição de 2010, cuja organização geral, baseada na agregação de três componentes, permanece semelhante à utilizada atualmente. O autor observa que as onze variáveis então utilizadas foram agrupadas nos três componentes com base em uma estrutura conceitual que não havia sido submetida à validação estatística. Também questiona a atribuição uniforme de pesos na composição do indicador, por não estar fundamentada em relações estatísticas entre as variáveis (Whitmore, 2012, p. 70-71).

Segundo Whitmore (2012, p. 70), algumas das variáveis utilizadas podem apresentar correlação elevada entre si, indicando possível redundância na mensuração. A análise fatorial realizada pelo autor também sugere que as variáveis explicam de forma mais consistente o índice agregado do que os três componentes considerados separadamente. Com base nesses resultados, o estudo sustenta que a atribuição de pesos poderia ser fundamentada em técnicas estatísticas, em vez de decorrer de uma ponderação uniforme (Whitmore, 2012, p. 73).

Outra limitação diz respeito à influência das condições socioeconômicas sobre o resultado do índice. O relatório das Nações Unidas de 2024 reconhece a existência de uma associação positiva entre o EGDI e a renda, indicando que países com maior PIB per capita tendem a apresentar pontuações mais elevadas (United Nations, 2024, p. 42). Dias (2020, p. 14) identifica uma correlação de 0,860 entre o PIB per capita e o EGDI, estimando que aproximadamente 74% da variação do índice pode ser explicada pelo nível de renda dos países analisados.

Dias (2020, p. 13) também demonstra que o comprometimento político e a qualidade das políticas públicas são relevantes para o desenvolvimento do governo eletrônico. Entretanto, o desenho do EGDI não permite separar de maneira direta a influência das decisões governamentais dos efeitos produzidos pelas condições econômicas e estruturais. Como o índice reúne infraestrutura, capital humano e oferta de serviços, um resultado elevado não pode ser atribuído exclusivamente à atuação governamental no campo digital.

Essa característica limita a utilização do EGDI como medida específica da efetividade das políticas públicas de governo digital. O índice permite observar condições gerais e resultados associados ao desenvolvimento digital, mas não identifica diretamente os processos institucionais, as decisões políticas ou os mecanismos de implementação que levaram a determinado desempenho. Doran et al. (2023, p. 13), por exemplo, demonstram que os componentes do EGDI não se relacionam de maneira homogênea com a eficiência da administração governamental: capital humano e infraestrutura apresentam efeitos positivos, enquanto a oferta de serviços digitais nem sempre produz impacto equivalente.

A abrangência exclusivamente nacional constitui outra limitação importante para os objetivos do Observatório. Ao atribuir uma única pontuação a cada país, o EGDI agrega realidades territoriais e institucionais distintas, reduzindo sua capacidade de identificar diferenças internas. Gupta, Muttoo e Pal (2020, p. 8), ao discutirem o contexto indiano, argumentam que indicadores de alcance nacional não representam adequadamente as diferenças regionais no desenvolvimento do governo eletrônico e, por isso, propõem um índice calculado em nível regional. Embora os autores não examinem o Brasil, sua discussão é relevante para o presente projeto: em um país extenso, federativo e socialmente heterogêneo, uma pontuação nacional pode coexistir com diferenças expressivas de infraestrutura, capacidade institucional e oferta de serviços entre estados e municípios. Essa aplicação ao contexto brasileiro constitui uma inferência da presente pesquisa a partir da limitação identificada pelos autores.

A própria criação do Local Online Services Index, destinado à avaliação dos serviços digitais em nível municipal, reconhece a necessidade de complementar a perspectiva nacional do EGDI. Entretanto, como será discutido adiante, o LOSI também possui delimitações territoriais específicas e não permite representar integralmente a diversidade dos governos locais de cada país.

Dessa forma, o EGDI apresenta maior adequação como referência para comparações gerais entre países e para a identificação de tendências internacionais de desenvolvimento digital. Sua incorporação direta ao Observatório, contudo, encontra limitações decorrentes da unidade nacional de análise, da influência de fatores socioeconômicos sobre seus resultados e da dificuldade de distinguir capacidades estatais, decisões de política pública e efeitos concretos da transformação digital. Para o projeto, suas principais contribuições estão na organização multidimensional do fenômeno e na demonstração de que a oferta de serviços deve ser analisada em conjunto com as condições de acesso e de utilização das tecnologias.

2.3.2 GovTech Maturity Index (GTMI)

O GovTech Maturity Index (GTMI) foi desenvolvido pelo Banco Mundial em 2020 com o objetivo de mensurar a maturidade da transformação digital no setor público. Foram publicadas edições em 2020, 2022 e 2025, sendo a avaliação mais recente composta por 197 países (World Bank, 2025, p. 2). Diferentemente de índices concentrados exclusivamente na oferta de serviços ou na infraestrutura tecnológica, o GTMI procura reunir, em um único instrumento, diferentes elementos do ecossistema de transformação digital governamental. O Banco Mundial ressalta que o GTMI não constitui um ranking, mas um panorama das práticas GovTech destinado a identificar lacunas, destacar boas práticas e servir de referência para o desenho de iniciativas de transformação digital (World Bank, 2025, p. 2).

O índice é estruturado em quatro pilares. O primeiro, Core Government Systems Index (CGSI), avalia os sistemas centrais de governo, abrangendo infraestrutura em nuvem, estruturas de interoperabilidade e plataformas administrativas relacionadas, por exemplo, à gestão financeira, aos recursos humanos e às compras públicas. O segundo, Public Service Delivery Index (PSDI), examina a prestação de serviços públicos digitais, considerando a existência de portais governamentais, o desenho de serviços centrados no cidadão, a acessibilidade e a utilização de sistemas de identidade digital.

O terceiro pilar, Digital Citizen Engagement Index (DCEI), reúne indicadores relacionados à participação digital, como plataformas de consulta pública, canais de feedback, mecanismos de tratamento de reclamações, dados abertos e iniciativas de governo aberto. Por fim, o GovTech Enablers Index (GTEI) avalia os habilitadores institucionais da transformação digital, incluindo estratégias nacionais, marcos legais, capacidades digitais e políticas de inovação.

O resultado do GTMI varia de zero a um e corresponde à média simples dos quatro pilares. Internamente, entretanto, cada pilar é composto por indicadores e subindicadores que recebem pesos diferenciados de acordo com sua relevância para a maturidade digital. O modelo distingue indicadores considerados críticos ou estratégicos daqueles que representam capacidades mais difundidas. Também diferencia indicadores progressivos, que captam estágios mais avançados de desenvolvimento, de indicadores binários, que registram somente a existência ou ausência de determinada capacidade.

Na metodologia apresentada por Dener et al. (2021, p. 17), os pesos dos indicadores foram definidos com base no julgamento de especialistas, considerando a experiência operacional do Banco Mundial e as observações de estudos existentes. Os autores também calcularam alternativas de ponderação por meio de correlação e análise fatorial, utilizadas como testes de robustez dos pesos adotados. Essa metodologia representa um avanço em relação aos índices baseados exclusivamente em ponderação uniforme, pois procura considerar a importância relativa dos diferentes componentes da transformação digital.

Na edição de 2025, a coleta de dados combinou respostas a um questionário on-line e informações disponíveis publicamente. Mais de mil agentes públicos de 158 das 197 economias avaliadas participaram da pesquisa. Para as 39 economias restantes, os dados foram coletados pela equipe do Banco Mundial em sites governamentais de acesso público. As respostas ao questionário também passaram por um processo de validação conduzido pela equipe, com verificação das evidências apresentadas (World Bank, 2025, p. 19).

Segundo Dener et al. (2021, p. 6), o GTMI foi criado para suprir lacunas dos índices que avaliam separadamente serviços digitais, adoção de tecnologias ou princípios de governança. Sua principal contribuição consiste em combinar sistemas centrais de governo, prestação de serviços, participação cidadã e habilitadores institucionais. O índice procura observar tanto as manifestações mais visíveis do governo digital quanto as capacidades que sustentam sua implementação.

A literatura indica, ainda, que o GTMI pode funcionar como instrumento de diagnóstico e planejamento. AlMurtadha (2024) utiliza técnicas de aprendizagem de máquina aplicadas a 48 indicadores do índice para classificar países por níveis de maturidade e identificar os fatores mais relevantes para sua transformação digital. Os resultados destacam a oferta de serviços centrados no cidadão, a existência de uma estratégia integrada e a transparência governamental como elementos associados a níveis superiores de maturidade (AlMurtadha, 2024, p. 1840-1845).

Apesar de seu caráter abrangente, o GTMI apresenta limitações. Brito (2025, p. 26) observa que a aplicação de métricas internacionais padronizadas tende a tratar de maneira semelhante países com estruturas institucionais, níveis de capacidade estatal e condições socioeconômicas diferentes. Essa padronização facilita a comparação, mas reduz a sensibilidade do índice às particularidades dos contextos nacionais, especialmente às condições dos países em desenvolvimento.

Brito (2025, p. 30) também aponta que o GTMI enfatiza a modernização de sistemas, a infraestrutura digital e a adoção de tecnologias, direcionando parte significativa da avaliação para a eficiência administrativa. Como consequência, aspectos como inclusão digital, equidade no acesso e participação cidadã recebem menor atenção na composição geral do índice.

Martínez et al. (2022, p. 400) reforçam essa limitação ao demonstrarem que a maior parte dos indicadores do GTMI está concentrada nas categorias de insumo e processo. O instrumento avalia principalmente a existência de recursos, estruturas de governança, sistemas e iniciativas governamentais, apresentando menor capacidade para mensurar os resultados e impactos da transformação digital sobre a sociedade.

Além disso, embora o GTMI contemple uma dimensão de engajamento cidadão, sua estrutura continua fortemente baseada em indicadores quantitativos e técnico-institucionais. Segundo AlMurtadha (2024, p. 1847), isso dificulta a incorporação de mudanças culturais, comportamentais e organizacionais, que também influenciam a transformação digital.

Por fim, o caráter declaratório de parcela significativa das informações que embasam o GTMI pode reduzir a confiabilidade dos resultados à medida que governos nacionais têm incentivos a maximizar seus resultados para apresentarem-se mais maduros no seu processo de transformação digital.

Para o Observatório, o GTMI constitui uma referência relevante por aproximar sistemas, serviços, participação e capacidades institucionais em um único modelo. Sua incorporação direta, contudo, é limitada pela unidade nacional de análise, pela utilização de questionários próprios e pela predominância de indicadores de insumo e processo. Sua principal contribuição está na identificação das condições institucionais e tecnológicas que podem sustentar a transformação digital, e não na mensuração direta dos resultados produzidos nos governos subnacionais brasileiros.

2.3.3 Digital Government Index (DGI)

O Digital Government Index (DGI), desenvolvido pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, busca avaliar o desenvolvimento do governo digital a partir de uma abordagem centrada na governança pública. O índice resulta de um processo de evolução conceitual promovido pela OCDE desde o início dos anos 2000, período em que a organização ainda tratava o governo eletrônico principalmente como utilização de tecnologias para melhorar os serviços públicos (Marinho, 2024, p. 178).

Essa abordagem foi ampliada ao longo do tempo, especialmente com a publicação, em 2014, da Recommendation on Digital Government Strategies. O documento consolidou princípios relacionados à integração de dados, à coordenação institucional, à transparência e à participação. Posteriormente, a OCDE desenvolveu instrumentos de mensuração como o OURdata Index, voltado aos dados governamentais abertos, mas ainda com escopo temático delimitado (Marinho, 2024, p. 180). A partir de 2019, esse arcabouço passou a ser traduzido em um índice mais abrangente, estruturado para avaliar como os governos incorporam as tecnologias digitais à formulação e à implementação de políticas públicas (Ubaldi; Okubo, 2020).

O resultado do DGI varia de zero a um e é construído com base em questionários estruturados respondidos pelos governos participantes, que têm suas evidências posteriormente validadas pela OCDE. O índice está organizado em seis dimensões: digital by design, data-driven public sector, government as a platform, open by default, user-driven e proactiveness.

A dimensão digital by design avalia a incorporação de tecnologias digitais desde o desenho das políticas e dos processos públicos, em vez de sua utilização apenas como recurso acrescentado posteriormente. O objetivo é identificar se o digital está integrado à concepção das políticas e à reorganização da atuação administrativa.

A dimensão data-driven public sector considera o uso dos dados como ativo estratégico do Estado. Ela abrange a capacidade governamental de coletar, integrar, compartilhar e utilizar informações para fundamentar decisões, aperfeiçoar serviços e produzir valor público.

O princípio government as a platform está relacionado à existência de infraestruturas, padrões e componentes digitais compartilhados. Essa dimensão considera a capacidade de integrar órgãos e níveis de governo, promovendo coordenação institucional, interoperabilidade e reutilização de soluções.

A dimensão open by default refere-se à transparência e à abertura de dados e informações governamentais. A abertura é compreendida como orientação geral da atuação pública, relacionada à ampliação do acesso à informação e ao fortalecimento da prestação de contas.

As dimensões user-driven e proactiveness estão mais diretamente associadas à relação entre governo e sociedade. A primeira examina a incorporação das necessidades dos usuários no desenho e na prestação dos serviços públicos. A segunda avalia a capacidade estatal de antecipar demandas e oferecer serviços de maneira preventiva, sem depender exclusivamente de solicitações iniciadas pelos cidadãos.

Em conjunto, essas dimensões demonstram que o DGI não se limita à quantidade de serviços disponibilizados ou à presença de infraestrutura tecnológica. Seu foco recai sobre a institucionalização de princípios de governo digital e sobre a capacidade de utilizar tecnologias, dados e plataformas para transformar a governança pública.

A principal contribuição do índice está na abordagem principiológica da transformação digital. O DGI permite observar aspectos relacionados à integração institucional, ao compartilhamento de dados, à centralidade dos usuários e à atuação proativa do Estado. Com isso, aproxima-se da compreensão do governo digital como transformação organizacional, e não apenas como digitalização de serviços.

O instrumento apresenta, entretanto, limitações quanto à abrangência. Brito (2025, p. 33) observa que o DGI avalia predominantemente países membros da OCDE e alguns parceiros. A concentração em países com capacidades institucionais e infraestruturas tecnológicas relativamente consolidadas restringe sua comparabilidade global e reduz sua aplicabilidade direta a outros contextos.

O índice também é construído a partir do modelo de governança digital formulado pela própria OCDE. Consequentemente, ele avalia, em grande medida, a aderência dos governos a um conjunto determinado de princípios institucionais. Embora esses princípios sejam conceitualmente relevantes, a abordagem pode apresentar menor sensibilidade a trajetórias administrativas, políticas e sociais distintas daquelas predominantes entre os membros da organização.

Outra limitação identificada na literatura refere-se à disponibilidade das informações que fundamentam as pontuações do DGI. Ao analisar a edição-piloto, Marinho (2024, p. 184) observa que a indisponibilidade das respostas ao Survey 1.0 nas bases da OCDE impediu examinar detalhadamente como o Brasil alcançou seus resultados em cada indicador. A autora também destaca que a ausência de respostas de países relevantes restringiu a abrangência da comparação internacional (Marinho, 2024, p. 186). Essas observações se referem à edição analisada e não devem ser automaticamente estendidas às edições posteriores.

Para o Observatório, o DGI oferece contribuições importantes para a definição de dimensões relacionadas à governança de dados, à integração institucional, ao desenho orientado aos usuários e à proatividade. Sua incorporação direta, contudo, seria limitada pela abrangência nacional, pela dependência de questionários específicos e pela vinculação a um modelo normativo desenvolvido para o contexto da OCDE. Dessa forma, o índice é mais adequado como referência conceitual para a organização das dimensões do que como fonte direta de indicadores subnacionais brasileiros.

2.3.4 Local Online Services Index (LOSI)

O Local Online Services Index (LOSI) foi desenvolvido pelo Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais das Nações Unidas com o objetivo de avaliar o governo digital em nível local. O índice foi introduzido em 2018 como estudo-piloto aplicado a 40 cidades. Em 2020, sua cobertura foi ampliada para 100 cidades e, em 2022, passou a abranger a cidade mais populosa de cada um dos 193 Estados-membros das Nações Unidas. Na edição de 2024, o instrumento foi consolidado como parte do United Nations E-Government Survey, incorporando uma dimensão relacionada à alfabetização para o governo digital e alcançando 95 indicadores.

A criação do LOSI responde a uma limitação territorial do EGDI. Como o EGDI produz uma pontuação nacional, não permite identificar diferenças entre governos locais de um mesmo país. Essa limitação assume particular relevância em Estados federativos e em países marcados por heterogeneidade territorial, nos quais as capacidades institucionais e a qualidade dos serviços digitais podem variar expressivamente entre municípios.

O LOSI parte da compreensão de que os governos locais constituem um dos principais pontos de contato entre cidadãos e Estado. As administrações locais estão envolvidas na prestação cotidiana de serviços relacionados, por exemplo, à saúde, educação, mobilidade, licenciamento, tributação e atendimento ao cidadão. Por essa razão, a avaliação do governo digital local seria necessária para compreender em que medida a digitalização efetivamente alcança a população.

Na edição de 2024, o LOSI está organizado em seis dimensões: estrutura institucional, provisão de conteúdo, provisão de serviços, participação e engajamento, tecnologia e alfabetização para o governo digital. Cada dimensão é formada por indicadores predominantemente binários, destinados a verificar a existência de determinadas informações, serviços ou funcionalidades nos portais municipais.

A dimensão institutional framework avalia elementos institucionais que sustentam a transformação digital local, incluindo estratégias, estruturas organizacionais, marcos normativos, políticas de dados abertos e mecanismos de governança (United Nations, 2024, apêndice técnico, p. 78). A dimensão content provision examina a disponibilidade de informações públicas sobre áreas como saúde, educação, transporte, meio ambiente, orçamento e atendimento ao cidadão (United Nations, 2024, apêndice técnico, p. 78).

A dimensão services provision verifica a possibilidade de realizar solicitações, transações, pagamentos e outros procedimentos administrativos em ambiente digital (United Nations, 2024, apêndice técnico, p. 78). A dimensão participation and engagement considera consultas públicas, canais de participação, envio de sugestões e reclamações e outras formas de interação digital entre governo e sociedade (United Nations, 2024, apêndice técnico, p. 78).

A dimensão technology analisa características técnicas dos portais, como acessibilidade, usabilidade, compatibilidade com dispositivos móveis, autenticação, segurança e experiência do usuário (United Nations, 2024, apêndice técnico, p. 12 e 78). Por fim, a dimensão e-government literacy, incorporada em 2024, procura identificar ações destinadas a fortalecer as capacidades dos cidadãos para acessar e utilizar serviços públicos digitais (United Nations, 2024, apêndice técnico, p. 12 e 78).

A coleta é realizada por meio da avaliação sistemática dos portais oficiais das cidades selecionadas. Esse procedimento é complementado pelo Local Government Questionnaire (LGQ), enviado às administrações municipais para obter informações que não podem ser verificadas somente nos websites. O questionário investiga aspectos como estratégias digitais, estruturas institucionais, orçamento, utilização de serviços, satisfação dos usuários, mídias sociais, respostas a crises, cidades inteligentes e tecnologias emergentes.

A combinação entre a avaliação dos portais e o LGQ representa uma contribuição importante. A análise dos websites permite observar a face visível da transformação digital, enquanto o questionário fornece informações sobre capacidades, estratégias e estruturas administrativas. Os estudos analisados demonstram, entretanto, que a disponibilidade de funcionalidades nos portais não deve ser interpretada isoladamente como medida integral da maturidade digital local.

Zundel et al. (2024), ao compararem aplicações nacionais do LOSI no Brasil, Grécia, Índia, Jordânia, Palestina e Uzbequistão, demonstram que o instrumento pode ser aplicado a conjuntos mais amplos de municípios. Essas experiências permitem produzir diagnósticos nacionais sobre a oferta de serviços digitais locais, superando parcialmente a restrição oficial à cidade mais populosa de cada país.

O estudo de Zundel et al. (2024, p. 248) também identifica uma dificuldade de comparabilidade. As aplicações nacionais não seguiram exatamente os mesmos critérios: determinados países excluíram serviços que não pertenciam às competências municipais, enquanto outros alteraram formas de pontuação ou consideraram serviços nacionais acessíveis por meio dos portais locais. Assim, os resultados não são plenamente comparáveis entre os países.

A distribuição político-administrativa das competências também interfere diretamente nos resultados. Serviços como emissão de documentos, registro de veículos e pagamento de determinados tributos podem ser prestados por governos nacionais, estaduais ou locais, dependendo da organização de cada Estado. Uma baixa pontuação municipal pode decorrer da inexistência de competência jurídica ou administrativa para prestar o serviço, e não necessariamente de menor capacidade digital (Zundel et al., 2024).

Sarantis, Liachnis e Soares (2023), ao aplicarem integralmente a metodologia do LOSI 2022 a 74 municípios gregos, demonstram sua utilidade como instrumento de diagnóstico. O estudo permite identificar dimensões mais desenvolvidas e áreas que demandam aprimoramento, além de realizar comparações com resultados internacionais. Os autores também encontram associação entre o desempenho no índice, o desenvolvimento econômico regional e a escolaridade da população, indicando que fatores socioeconômicos influenciam a capacidade dos governos locais de desenvolver e manter serviços digitais.

Outra limitação decorre do viés urbano. Misra, Mellouli e Ojo (2023) observam que, embora o instrumento se destine ao governo local, sua aplicação oficial está concentrada nas cidades mais populosas. A metodologia pode não representar adequadamente localidades rurais, caracterizadas por menor densidade populacional, infraestrutura limitada, maior distância dos serviços e formas distintas de organização institucional. Em resposta, os autores propõem um modelo complementar orientado às características dos territórios rurais.

Portanto, o LOSI contribui para deslocar a avaliação do plano nacional para o local e oferece uma metodologia detalhada para examinar portais e serviços municipais. Sua incorporação direta ao Observatório, contudo, é limitada pela seleção de apenas uma cidade por país, pelo viés urbano, pela influência da distribuição de competências e pelas adaptações necessárias à aplicação em escala nacional. O instrumento será utilizado principalmente como referência para dimensões relacionadas à oferta de conteúdo e serviços, participação, acessibilidade, tecnologia e alfabetização digital.

2.3.5 Gartner Digital Government Maturity Model (DGMM)

O Digital Government Maturity Model (DGMM) foi desenvolvido pela Gartner em 2015 como uma estrutura destinada a auxiliar governos a avaliar seu estágio de transformação digital e identificar prioridades de desenvolvimento institucional. Diferentemente do EGDI, do GTMI e do DGI, o DGMM não produz uma pontuação internacional padronizada nem tem como finalidade principal classificar países. Trata-se de um modelo qualitativo de diagnóstico organizacional, direcionado especialmente aos gestores responsáveis pelas estratégias digitais governamentais.

O DGMM parte da premissa de que a transformação digital ocorre de maneira gradual e cumulativa, avançando da digitalização de processos para formas mais integradas, inteligentes e orientadas por dados. O modelo organiza essa trajetória em cinco estágios: E-Government, Open Government, Data-Centric Government, Fully Digital Government e Smart Government.

O primeiro estágio, E-Government, caracteriza-se pela digitalização básica de serviços e processos administrativos. Predominam a publicação de informações em portais, a informatização de procedimentos e a transposição de atividades anteriormente realizadas em papel para meios eletrônicos (Abu Bakar; Ibrahim; Yunus, 2020, p. 82).

No estágio Open Government, o escopo é ampliado para incluir transparência, dados abertos e interação entre governo e sociedade. Iniciativas de participação cidadã e abertura de informações passam a integrar a transformação digital (Abu Bakar; Ibrahim; Yunus, 2020, p. 82).

O terceiro estágio, Data-Centric Government, caracteriza-se pelo reconhecimento dos dados como recursos estratégicos. A integração de bases, a interoperabilidade, o compartilhamento de informações e a utilização de análises para fundamentar decisões passam a ocupar posição central (Abu Bakar; Ibrahim; Yunus, 2020, p. 82).

O quarto estágio, Fully Digital Government, corresponde a um governo no qual os processos são digitais por padrão. Os serviços encontram-se integrados e orientados à experiência dos usuários, apoiados por plataformas compartilhadas e mecanismos de coordenação (Abu Bakar; Ibrahim; Yunus, 2020, p. 82–83).

Por fim, o estágio Smart Government representa a utilização de tecnologias emergentes, automação, inteligência artificial e análise avançada de dados para antecipar necessidades e oferecer respostas governamentais proativas e orientadas por evidências (Abu Bakar; Ibrahim; Yunus, 2020, p. 83) .

Embora o modelo utilize uma estrutura evolutiva, a Gartner reconhece que a transformação não ocorre necessariamente de forma uniforme. Uma organização pode apresentar características de estágios distintos conforme a política, o órgão ou a capacidade considerada. O DGMM deve ser interpretado, portanto, como estrutura de diagnóstico, e não como uma escala rígida na qual cada governo se encontra integralmente em uma única posição.

O modelo não estabelece fórmula para calcular um índice agregado nem pesos explícitos para suas dimensões. A classificação depende de uma avaliação qualitativa das capacidades presentes na organização, considerando liderança, governança, uso de dados, integração de serviços, inovação, experiência dos usuários e capacidade tecnológica. Sua aplicação pode envolver questionários de autoavaliação, entrevistas com gestores, análise documental e exame das capacidades digitais existentes.

Abu Bakar, Ibrahim e Yunus (2020) situam o DGMM na evolução dos modelos de maturidade em governo digital. Segundo os autores, os modelos tradicionais se concentravam na presença online, nas transações eletrônicas e na integração dos sistemas. O Gartner amplia esse escopo ao incorporar governo aberto, centralidade dos dados e governo inteligente.

O estágio Data-Centric Government aparece como contribuição particularmente relevante. Nesse estágio, os dados deixam de constituir apenas registros administrativos e passam a ser tratados como ativos estratégicos, utilizados na integração entre órgãos, na formulação de políticas e no desenvolvimento de serviços. Hujran, Alarabiat e Alsuwaidi (2023) também identificam o Gartner como um dos modelos que representam a transição de abordagens centradas em serviços para abordagens orientadas a capacidades, governança, inovação e dados.

A literatura, entretanto, apresenta críticas aos modelos baseados em estágios. Iannacci et al. (2019), a partir da análise de uma trajetória de transformação digital no sistema de justiça criminal da Inglaterra e do País de Gales, argumentam que esses processos não seguem necessariamente uma progressão linear e previsível. Eles são influenciados por conflitos, adaptações locais, mudanças organizacionais, eventos inesperados e oportunidades tecnológicas. A divisão em etapas pode, assim, simplificar trajetórias marcadas por avanços desiguais e pontos de inflexão.

A perspectiva dos cidadãos constitui outra limitação. Waara (2025), ao examinar 18 modelos de maturidade publicados entre 2012 e 2025, identifica uma distância entre a adoção discursiva de abordagens centradas no cidadão e sua operacionalização nos instrumentos de avaliação. Embora o DGMM inclua governo aberto e serviços orientados aos usuários, o cidadão aparece predominantemente como destinatário ou beneficiário da transformação, e não como participante central de sua avaliação.

O modelo também pressupõe uma relação entre o avanço da maturidade e a produção de melhores resultados públicos, mas não explicita os mecanismos que conectam capacidades digitais, utilização dos serviços e geração de valor. Como discutem Panagiotopoulos, Klievink e Cordella (2019), o valor público não decorre automaticamente da adoção de tecnologias, mas da interação entre recursos tecnológicos, capacidades organizacionais, serviços e apropriação social.

Para o Observatório, o DGMM contribui ao apresentar a transformação digital como um processo organizacional que envolve dados, integração, governança, inovação e capacidade analítica. Contudo, sua incorporação direta seria limitada pela natureza qualitativa, pela ausência de um índice padronizado e pela dependência do julgamento dos avaliadores. A lógica de níveis de maturidade pode ser utilizada como referência interpretativa, mas não deve ser transposta automaticamente para a classificação dos governos brasileiros, em diferentes níveis federativos.

2.3.6 Índice de Oferta de Serviços Públicos Digitais (IOSPD)

No contexto brasileiro, destaca-se o Índice de Oferta de Serviços Públicos Digitais (IOSPD), desenvolvido pela Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Tecnologia da Informação e Comunicação, com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento. O índice avalia a oferta de serviços digitais pelos governos estaduais e pelo Distrito Federal, buscando identificar em que medida os principais serviços públicos estão disponíveis por meios digitais e incorporam boas práticas de governo digital.

Diferentemente dos benchmarks internacionais concentrados no nível nacional, o IOSPD adota como unidade de análise as unidades federativas brasileiras. Essa característica permite comparar os estados, acompanhar sua evolução e identificar diferenças regionais na oferta de serviços digitais.

O índice está organizado em cinco dimensões: capacidades para a oferta digital, oferta de serviços públicos, normatização, inclusividade e inovação. Sua operacionalização ocorre por meio de questionários de autoavaliação respondidos pelos governos estaduais. As respostas são acompanhadas por evidências e submetidas à análise de um comitê técnico responsável pela validação das informações.

A dimensão de capacidades considera as condições institucionais e tecnológicas necessárias à oferta digital. A oferta de serviços examina a disponibilização efetiva dos serviços públicos em meios digitais. A normatização observa a existência de regras e instrumentos formais relacionados ao governo digital. As dimensões de inclusividade e inovação procuram incorporar, respectivamente, aspectos de ampliação do acesso e adoção de novas práticas ou soluções tecnológicas.

Ávila et al. (2023, p. 6) indicam que o IOSPD permite tanto uma avaliação transversal, baseada na comparação entre os estados, quanto uma análise longitudinal de sua evolução. Os resultados evidenciam forte heterogeneidade regional, com desempenho superior das unidades federativas mais desenvolvidas em comparação com estados situados em regiões menos desenvolvidas.

A literatura associa o desempenho no índice a capacidades como governança digital, existência de estratégias de transformação, integração de sistemas e investimentos em infraestrutura. O IOSPD tem sido utilizado principalmente como instrumento de diagnóstico e planejamento. Nunes, Cappelli e Oliveira (2025), por exemplo, utilizam a avaliação baseada no índice para identificar lacunas e orientar a formulação de estratégias de tecnologia e transformação digital na administração estadual.

O índice também tem sido empregado como variável em análises quantitativas. Ávila, Silva e Lanza (2022) examinam a relação entre governo digital e competitividade estadual e constatam que indicadores de governo digital influenciaram a posição de seis das 27 unidades federativas no Ranking de Competitividade dos Estados (Ávila; Silva; Lanza, 2022, p. 337). A existência de portais integrados, agendamento eletrônico e marcos normativos de governo digital aparece associada a melhores resultados de competitividade (Ávila; Silva; Lanza, 2022, p. 336).

Essas aplicações demonstram que o IOSPD pode funcionar como proxy empírica do desenvolvimento do governo digital estadual. Sua utilização não se limita à elaboração de uma classificação, pois o detalhamento por dimensões permite identificar lacunas e prioridades de aprimoramento.

O instrumento apresenta, entretanto, limitações. A utilização de questionários de autoavaliação pode introduzir vieses, mesmo quando as respostas são acompanhadas de evidências e submetidas à validação técnica. Além disso, o índice se concentra predominantemente na disponibilidade dos serviços e das condições associadas à sua oferta. A existência de um serviço digital não permite concluir que ele seja utilizado, acessível ou satisfatório para os cidadãos.

O IOSPD também possui menor capacidade para mensurar qualitativamente a eficiência, a usabilidade e os impactos dos serviços digitais. Moraes e Meirelles (2023, p. 127) apontam dificuldades mais amplas na mensuração de tecnologia da informação no setor público brasileiro, incluindo ausência de padronização, baixa disponibilidade de dados comparáveis e dificuldade de relacionar investimentos em tecnologia aos resultados efetivos das políticas públicas.

A heterogeneidade evidenciada pelo próprio índice também exige atenção. As diferenças de desempenho podem refletir não apenas escolhas recentes de política digital, mas desigualdades anteriores de infraestrutura, recursos financeiros e capacidades institucionais. O IOSPD permite tornar essas disparidades visíveis, mas sua pontuação não explica isoladamente os fatores que as produzem.

Para o Observatório, o IOSPD é especialmente relevante por sua aderência ao contexto federativo brasileiro e por oferecer indicadores aplicáveis ao nível estadual. Suas dimensões e resultados podem contribuir como referências nacionais e fontes de informação. Contudo, sua utilização deve ser complementada por variáveis de governança, capacidade, uso e resultados, evitando que o governo digital seja reduzido à disponibilidade formal de serviços.

2.3.7 iGOVSISP

O Índice de Maturidade em Governança em Tecnologia da Informação do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (iGOVSISP) é um instrumento de autoavaliação desenvolvido pela Secretaria de Governo Digital do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, no âmbito do SISP. Seu objetivo é mensurar a maturidade da governança e da gestão de tecnologia da informação nos órgãos da Administração Pública Federal.

O iGOVSISP funciona como mecanismo de diagnóstico institucional e de apoio ao desenvolvimento das capacidades digitais do Estado. Sua utilização foi consolidada no contexto das políticas e estratégias federais de governança e transformação digital, buscando alinhar as práticas dos órgãos às diretrizes definidas pelo governo federal.

A avaliação é realizada periodicamente por meio de questionários estruturados respondidos pelos próprios órgãos. O instrumento contempla aspectos como planejamento estratégico de tecnologia da informação, gestão de riscos, segurança da informação, gestão de serviços digitais, infraestrutura tecnológica, interoperabilidade, gestão de dados, privacidade e capacidades organizacionais.

A partir das respostas ao Autodiagnóstico, são calculadas pontuações de maturidade cujos resultados são apresentados nas faixas inicial, definida, otimizada e aprimorada, apoiando a identificação de áreas que demandam desenvolvimento e o direcionamento de ações de melhoria (Brasil, s.d.)¹. A avaliação contempla estruturas e práticas organizacionais, como a definição de papéis e diretrizes de governança de TIC, o alinhamento do planejamento à Estratégia Federal de Governo Digital e a atuação de um Comitê de Governança Digital ou equivalente (Brasil, 2025, p. 2, 4 e 6)².

O índice também desempenha uma função de coordenação. Ao estabelecer dimensões comuns de avaliação, incentiva os integrantes do SISP a orientar suas práticas pelas diretrizes federais de governança digital. Nesse sentido, aproxima-se da dimensão de capacidade estatal digital, pois contempla condições internas necessárias à integração, à eficiência administrativa, à segurança e à prestação de serviços públicos digitais.

A literatura analisada utiliza o iGOVSISP principalmente como instrumento de diagnóstico das capacidades institucionais. Grande (2025), ao examinar a trajetória de transformação digital da Universidade Federal de São Carlos, relaciona os resultados do índice a desafios enfrentados pelas Instituições Federais de Ensino Superior, como limitações orçamentárias, fragmentação dos sistemas e insuficiência das equipes técnicas (Grande, 2025, p. 40).

O estudo demonstra que a transformação digital não depende exclusivamente da adoção de tecnologias, mas da articulação entre infraestrutura, governança, processos organizacionais e capacidades humanas (Grande, 2025, p. 9). Nesse sentido, o iGOVSISP permite identificar condições institucionais que podem favorecer ou restringir o desenvolvimento digital dos órgãos.

Fernandes e Canedo (2025) utilizam resultados do iGOVSISP em conjunto com relatórios do Programa de Privacidade e Segurança da Informação para avaliar a maturidade organizacional em segurança e governança de dados no Sistema Único de Saúde. Os autores identificam avanços na estruturação da governança, mas também fragilidades relacionadas à integração dos sistemas, ao monitoramento de eventos de segurança, à gestão de ativos e à preparação para riscos emergentes (Fernandes; Canedo, 2025, p. 1 e 6).

A principal limitação do índice decorre de sua natureza autodeclaratória. As respostas expressam a avaliação realizada pelos próprios órgãos, podendo existir diferenças na interpretação das perguntas e no rigor empregado no preenchimento. A autoavaliação também pode registrar a existência formal de determinada prática sem captar sua implementação cotidiana ou sua efetividade.

Outra limitação é a predominância de indicadores técnico-organizacionais e de processos internos. O iGOVSISP possui maior capacidade para avaliar governança, infraestrutura, segurança e organização da tecnologia da informação do que para mensurar a experiência dos usuários, a utilização dos serviços, a inclusão digital ou os resultados sociais da transformação.

A existência de capacidades institucionais também não demonstra automaticamente que tenham sido convertidas em melhoria dos serviços ou geração de valor público. O índice avalia condições relevantes para a transformação digital, mas não acompanha integralmente os mecanismos que conectam essas capacidades aos resultados percebidos pelos cidadãos.

Por fim, sua unidade de análise está restrita aos órgãos integrantes da Administração Pública Federal, o que limita sua aplicação direta a estados e municípios. Diferenças de competências, recursos e estruturas administrativas impedem que seus resultados sejam simplesmente transpostos para os demais níveis federativos.

Para o Observatório, o iGOVSISP oferece referências importantes para a construção de indicadores relacionados à capacidade estatal digital, especialmente nas áreas de planejamento, governança, segurança, interoperabilidade e gestão de dados. Contudo, sua incorporação direta encontra limites na autoavaliação, na concentração em processos internos e na abrangência federal. Sua contribuição será principalmente conceitual, auxiliando na identificação das capacidades organizacionais que sustentam a transformação digital.

2.4 Comparação dos benchmarks e implicações para o Observatório

A análise dos instrumentos selecionados demonstra que os benchmarks de governo digital não mensuram necessariamente o mesmo fenômeno. Embora todos estejam relacionados à utilização de tecnologias no setor público, eles diferem quanto ao objeto de avaliação, à unidade de análise, às fontes de dados e às dimensões privilegiadas.

O EGDI combina serviços digitais, infraestrutura de telecomunicações e capital humano para produzir uma medida nacional de desenvolvimento do governo digital. O GTMI concentra-se nas capacidades e estruturas que sustentam a transformação digital do setor público. O DGI avalia a incorporação de princípios de governança digital. O LOSI e o IOSPD apresentam maior ênfase na oferta de serviços públicos digitais em nível subnacional. O DGMM organiza a transformação digital em estágios qualitativos de maturidade. Por fim, o iGOVSISP se concentra na governança e na gestão de tecnologia da informação dos órgãos da Administração Pública Federal.

Essas diferenças permitem organizar os instrumentos em três grupos, de acordo com seu foco predominante: indicadores de oferta ou resultado, como o LOSI, o IOSPD e parte do EGDI; indicadores de governança, como o DGI e o iGOVSISP; e instrumentos de capacidade ou maturidade, como o GTMI e o DGMM. Essa classificação não é absoluta, uma vez que alguns modelos abrangem elementos pertencentes a mais de um grupo. O GTMI, por exemplo, combina sistemas centrais de governo, prestação de serviços, participação cidadã e habilitadores institucionais.

A Tabela 1 sistematiza as principais características dos instrumentos analisados.

Fonte: Elaboração própria com base em ONU (2024), Banco Mundial (2024), OCDE (2023), UN DESA (2024), Gartner (2015), ABEP-TIC (2023) e Secretaria de Governo Digital (MGI) (2023).

A comparação evidencia, em primeiro lugar, a diferença entre medir capacidades, processos e resultados. O GTMI, o DGMM e o iGOVSISP oferecem maior detalhamento sobre as condições institucionais que sustentam a transformação digital. Esses instrumentos consideram aspectos como governança, liderança, planejamento, interoperabilidade, infraestrutura, segurança e gestão de dados. Eles permitem avaliar se os governos dispõem dos recursos e arranjos necessários para implementar iniciativas digitais.

Por outro lado, a existência dessas capacidades não demonstra que a transformação digital tenha produzido serviços de qualidade ou resultados socialmente relevantes. Como indicam Barbosa, Pozzebon e Diniz (2013), gestores e cidadãos podem adotar critérios distintos para avaliar o desempenho do governo digital. Enquanto os gestores tendem a enfatizar eficiência e processos internos, os usuários atribuem maior importância à conveniência, à qualidade, à confiança e à comunicação.

Os instrumentos voltados à oferta de serviços, como o LOSI e o IOSPD, aproximam-se da experiência concreta de interação entre Estado e sociedade, pois verificam quais informações, funcionalidades e serviços estão disponíveis aos cidadãos. Entretanto, a existência de um serviço em um portal não permite concluir que ele seja utilizado, acessível ou capaz de resolver adequadamente a demanda pública. Esses índices mensuram principalmente a disponibilidade da oferta, e não necessariamente sua qualidade, utilização ou impacto.

O EGDI procura ampliar essa perspectiva ao combinar serviços digitais com infraestrutura de telecomunicações e capital humano. Essa composição reconhece que o acesso e a capacidade de utilização das tecnologias influenciam o desenvolvimento do governo digital. Ao mesmo tempo, ela faz com que o índice seja fortemente condicionado por fatores socioeconômicos que não decorrem exclusivamente das políticas de transformação digital.

O DGI, por sua vez, desloca a análise para os princípios e as estruturas de governança. Suas dimensões permitem considerar o uso estratégico de dados, a integração de órgãos e plataformas, a abertura governamental, a centralidade dos usuários e a atuação proativa. Entretanto, a existência de estratégias, diretrizes e estruturas formais não garante sua implementação efetiva nem a geração dos resultados pretendidos.

Assim, nenhum dos benchmarks analisados abrange integralmente as três dimensões adotadas na definição de governo digital deste trabalho. Alguns apresentam maior aderência à capacidade estatal digital; outros observam a utilização de tecnologias em processos e serviços; e poucos conseguem mensurar diretamente a geração de valor público. A avaliação deste último aspecto exigiria dados sobre utilização, acessibilidade, satisfação, qualidade, inclusão, equidade e efeitos sociais, cuja obtenção frequentemente depende de pesquisas primárias.

Outra diferença relevante está na unidade de análise. EGDI, GTMI e DGI produzem resultados nacionais. O LOSI adota como unidade a cidade mais populosa de cada país. O IOSPD compara estados e o Distrito Federal. O iGOVSISP avalia órgãos federais, enquanto o DGMM pode ser aplicado a organizações ou governos específicos. Essas unidades não são diretamente equivalentes, pois países, governos subnacionais e órgãos administrativos possuem competências, recursos e responsabilidades distintos.

A diversidade das fontes de dados também afeta a comparabilidade. Alguns instrumentos realizam avaliação direta de portais, enquanto outros dependem de questionários respondidos pelos governos. Há ainda modelos baseados em entrevistas, análises documentais ou combinações de dados produzidos por diferentes organizações. Cada estratégia oferece vantagens e limitações: a análise direta amplia a verificabilidade, mas tende a observar apenas características visíveis; a autoavaliação alcança informações internas, mas pode introduzir vieses; e a integração de bases externas amplia o escopo, mas dificulta atribuir os resultados exclusivamente à atuação governamental.

Os estudos também demonstram que os resultados dos benchmarks são influenciados por fatores contextuais. Renda, infraestrutura, escolaridade, recursos financeiros, distribuição de competências e capacidade institucional afetam as condições de desenvolvimento e manutenção dos serviços digitais. Por esse motivo, uma mesma pontuação pode possuir significados diferentes conforme a realidade política, administrativa e socioeconômica observada.

2.5 Implicações para o Observatório

2.5.1 Utilização dos benchmarks como referências para o Observatório

A análise realizada não justifica a incorporação direta dos índices internacionais à mensuração produzida pelo Observatório Brasileiro de Governo Digital. Essa decisão não decorre da falta de relevância dos instrumentos, mas da incompatibilidade entre suas finalidades, unidades de análise, métodos de coleta e o escopo do projeto.

O primeiro obstáculo é a unidade de análise. EGDI, GTMI e DGI produzem pontuações nacionais e, por isso, não permitem observar diretamente a heterogeneidade existente entre os entes subnacionais brasileiros. O LOSI desloca a análise para o nível municipal, mas considera oficialmente apenas a cidade mais populosa de cada país. Dessa maneira, nenhum desses instrumentos oferece cobertura compatível com uma avaliação ampla da diversidade territorial brasileira.

O segundo obstáculo refere-se à disponibilidade e à replicabilidade dos dados. Os índices internacionais combinam questionários próprios, avaliações realizadas pelas organizações responsáveis e bases produzidas por terceiros. Parte dessas informações não está disponível com a granularidade necessária para estados e municípios, enquanto outra depende de processos específicos de coleta que não poderiam ser reproduzidos de maneira contínua pelo Observatório apenas com dados secundários.

A incorporação dos resultados agregados também produziria um problema de comparabilidade. Uma pontuação nacional não pode ser atribuída aos governos estaduais ou municipais, pois cada nível de governo possui competências, capacidades e responsabilidades próprias. A utilização de um resultado nacional como representação dos entes subnacionais poderia ocultar desigualdades e atribuir a determinada administração resultados decorrentes de fatores externos à sua atuação.

O terceiro obstáculo está relacionado à adequação contextual. Przeybilovicz, Cunha e Ribeiro (2023) chamam atenção para os riscos da aplicação de padrões internacionais uniformes a realidades institucionais distintas. Indicadores formulados para comparações globais ou para países com capacidades administrativas consolidadas podem não representar adequadamente o federalismo, as desigualdades territoriais e as diferentes capacidades estatais presentes no Brasil.

O caso do LOSI demonstra de maneira particularmente clara esse problema. Zundel et al. (2024) indicam que a distribuição de competências entre níveis de governo afeta a disponibilidade de serviços municipais. Um município pode não oferecer digitalmente determinado serviço porque essa atividade pertence à União ou ao estado, e não por apresentar menor maturidade digital. A adoção do indicador sem adaptação ao arranjo federativo poderia, portanto, produzir conclusões inadequadas.

O quarto obstáculo decorre das diferentes dimensões mensuradas. O EGDI é influenciado por infraestrutura e capital humano; o GTMI privilegia capacidades e processos; o DGI avalia princípios de governança; o LOSI concentra-se nos portais municipais; e o DGMM organiza qualitativamente estágios de maturidade. A combinação direta desses instrumentos reuniria medidas de natureza distinta sem uma justificativa teórica ou estatística suficiente para agregá-las em um único índice.

A literatura examinada também demonstra que capacidades, implementação e geração de valor público não mantêm uma relação automática. Um governo pode possuir estruturas de governança e sistemas integrados sem oferecer serviços de qualidade. Da mesma forma, pode ampliar rapidamente a digitalização sem desenvolver capacidades organizacionais capazes de sustentar esse processo. Por isso, a mensuração do Observatório deverá preservar a distinção entre condições institucionais, ações governamentais e resultados produzidos.

Os índices internacionais serão utilizados como referências conceituais e metodológicas. O EGDI demonstra a importância de considerar as condições de acesso e utilização das tecnologias. O GTMI oferece uma estrutura para observar sistemas centrais, serviços, participação e habilitadores institucionais. O DGI contribui com princípios relacionados a dados, plataformas, abertura, centralidade dos usuários e proatividade. O LOSI apresenta indicadores aplicáveis à análise dos serviços digitais locais. O DGMM contribui para compreender a transformação como processo organizacional e para identificar diferentes capacidades associadas à maturidade.

Os referenciais brasileiros possuem maior proximidade com a estrutura administrativa e a disponibilidade de dados do país. O IOSPD permite observar a oferta de serviços no nível estadual e evidencia a heterogeneidade entre as unidades federativas. O iGOVSISP, embora restrito à Administração Pública Federal, oferece dimensões relevantes para avaliar governança, planejamento, segurança, interoperabilidade e gestão de dados. Ainda assim, esses instrumentos também não devem ser tratados isoladamente como medidas integrais da transformação digital.

Dessa forma, os benchmarks analisados funcionarão como referências para a definição das dimensões, a seleção de variáveis, a identificação de boas práticas e a interpretação dos resultados do Observatório. A operacionalização do projeto, contudo, deverá priorizar indicadores aderentes ao contexto brasileiro, disponíveis em fontes primárias ou secundárias verificáveis, dotados de granularidade subnacional e passíveis de atualização periódica, conforme a seguir detalhado no capítulo de metodologia.

Essa escolha busca evitar a simples reprodução de rankings internacionais e construir uma avaliação capaz de representar a diversidade institucional e territorial brasileira. Em vez de transpor integralmente um modelo existente, o Observatório utilizará as contribuições convergentes da literatura para relacionar capacidade estatal digital, implementação de políticas e geração de valor público, explicitando as limitações dos dados e os aspectos do fenômeno que cada variável permite observar.